2018—2021年长沙市安全生产行政处罚案例数据分析报告
时间:
2022-06-10 05:16:07

  在对近三年长沙市行政执法机构公开出具的650份安全生产行政处罚案件文书进行分析后,我们发现安全生产相关的行政处罚及衍生的行政案件均呈现出争议性较低、确定性较强的总体特征。处罚数量与地区行业分布、企业成立年限与监管风向均存在强关联性。本文从长沙地区的行政处罚文书与应急部门监管重点出发,结合烟花爆竹、危险化学品(化工、医药)行业的特点,旨在为相关企业提供一份有价值的案例数据分析报告,并根据新修改的《安全生产法》,针对性地提出了安全生产风险防控意见。

  按照以上检索式,我们检索获得近三年长沙市行政执法机构公开出具的安全生产行政处罚案件文书共650份;长沙市近三年涉及引用《安全生产法》的行政诉讼案件判决书共10份,其中因行政处罚提起的行政诉讼案件文书共4份,进行二审上诉裁判的案件文书共2份,经法院审理判决撤销行政执法机构实施的行政处罚的案件文书为0份。

  与之相比的是,同期全国行政执法机构出具的安全生产行政处罚文书共101,607份,其中处罚文书数量排名前三的省份分别为广东省38,612份、江苏省14,802份、浙江省12,126份。全国近三年涉及引用《安全生产法》的行政诉讼案件判决书共2,140份,其中因行政处罚提起的行政诉讼案件文书共564份,进行二审上诉及再审裁判的案件文书共320份,经法院审理判决撤销行政执法机构实施的行政处罚的案件文书为45份。

  同期,湖南省行政执法机构出具的安全生产行政处罚文书共3,113份,具体到市级来看,长沙市以期间共计650份处罚文书占据首位,之后依次是岳阳市523份、常德市466份、怀化市250份、衡阳市249份、湘潭市207份,其余市级区域均不足200份。湖南省近三年涉及引用《安全生产法》的行政诉讼案件判决书共96份,其中因行政处罚提起的行政诉讼案件文书共21份,进行二审上诉及再审裁判的案件文书共8份,经法院审理判决撤销行政执法机构实施的行政处罚的案件文书为1份。

  结合上面数据,我们发现无论是从全国范围内、湖南省内还是长沙市范围内来看,关于安全生产的行政处罚文书数量远远高于相关行政诉讼判决书数量。而从二审文书数量及改判文书数量方面来看,无论是当事人对涉及安全生产行政处罚的判决结果选择不进行上诉的比例,还是法官驳回诉请并维持处罚决定的比例均处于较高状态。总体而言,无论是从哪一个维度来看,安全生产相关的行政处罚及衍生的行政案件均呈现出争议性较低、确定性较强的总体特征。

  我们分析认为,这可能跟下列因素有关:(1)在发生安全生产事故导致当事人被行政监管部门实施行政处罚时,由于经过事故调查组全方位、长时间的事故调查,形成的事故调查报告对事故原因及损失情况有较清晰的描述,这也为裁判者在裁判过程中厘清事实并检查法律适用正确与否提供了助力;(2)安全生产行政监管执法机构对《安全生产法》理解深刻,且法条中对各类处罚设置了明确的区间,各地执法机构亦会在执法过程中形成相关执法手册并参照执行[1],故只要不超出法定的处罚幅度区间,则可以由安全生产行政监管执法机构运用自由裁量权实施具有针对性的行政处罚;(3)对于涉及危险隐患排查等事项设置的行政处罚,在《安全生产法》的法条内容中设置有规定动作,对于当事人是否做到了规定动作,一般较容易根据材料做出明确且符合一般理解的判断;(4)发生安全生产事故或存在安全生产隐患的单位欠缺清晰的证据留存及尽职减责意识,或并未委托律师介入处理,导致当事人不了解相关申诉救济途径并加以实施;(5)相较于限制人身的刑事责任与涉及巨额死亡赔偿金的民事责任来说,行政处罚责任在当事人看并非同一时间中最为关心的首要争议焦点。

  统计数据显示,长沙地区行政执法机构出具的公开可检索安全生产行政处罚文书数量年份分布如下图所示。其中2018年度数据仅8份,我们分析系当年部分行政处罚文书并未上网导致。总体而言,处罚文书数量在2018-2020年间处于快速上升的趋势,且2021年前10月的处罚文书数量已近似2020年全年文书数量,截至11月22日的检索数据显示相关文书数量已达253份。

  而全国范围及湖南省内的公开可检索安全生产行政处罚文书数量年份分布如下图所示。可见在2018-2020三年间,全国范围及湖南省内涉及安全生产的行政处罚数量均呈现上涨态势。虽然21年相关处罚数据对比20年总体数据来看,在全国及湖南省内两个维度均存在差距,但我们认为其中亦存在文书未及时上传,使得基层执法机构文书数据被延迟统计引发的影响。

  安全生产监管处罚案件数量的增长与近年来国家不断要求加强安全生产执法工作的趋势相吻合,根据国务院安委办2021年9月1日发布的《部署加强安全生产执法工作新闻稿》、湖南省安全生产委员会关于印发《湖南省安全生产巡查工作制度》的通知(湘安发﹝2021﹞8号)及长沙市应急管理局关于印发《2021年度安全生产监督检查计划》的通知,在全国与省级宏观层面,明确要求以落实新修改的《安全生产法》为契机,大力提升安全执法检查质量和效果,坚决整治安全执法检查中的突出问题,坚决履行好保护人民生命安全的职责使命;而在市级层面则明确坚持分类分级和“双随机一公开”监管执法原则,确保“监管层级权责清晰、监管重点对象全覆盖”,发挥有限执法力量的最大效能。从数据上看,以长沙市应急管理局2020年及2021年安全生产监督检查计划对比为例,2021年长沙市应急管理局确定99家重点单位作为计划执法对象(其中矿山16家,危化18家,烟花 21家,工贸30家,安全评价及检测检验机构 14 家),较2020年60家重点单位数量上升65%。这说明在现阶段,以地方应急管理部门为代表的安全生产监督执法机关正在逐步扩大重点执法范围及执法力度。同时,应急管理部门正在考虑将处罚案件的行政复议维持率、行政诉讼胜诉率作为一项量化监管执法考核目标,如长沙市应急管理局就确定2021年处罚案件的行政复议维持率、行政诉讼胜诉率目标达100%,以促成监管能力和水平提升,增强监管权威性。随着国家有意识地加强安全生产执法、司法力量,加之全社会对《安全生产法》的关注逐步增强,未来几年内长沙市乃至全国范围内有关安全生产的行政处罚监管力度可能会呈现持续上升态势。

  统计数据显示,全国的安全生产行政处罚文书地域分布排名中,数量最多的前三位省份分别为广东省、江苏省、浙江省,而湖南地区的处罚文书数量占比为3.06%。湖南地区行政执法单位出具的行政处罚文书中,长沙市占比约五分之一,其他各市州亦有分布。

  我们推测,各市州安全生产行政处罚文书数量的多少可能与经济发达程度、高危行业企业数量、市场主体安全生产意识、监管执法强度等因素有关。如岳阳、常德、怀化及衡阳等地大概率是因为传统制造、冶炼及危化行业单位数量较多,市场主体安全生产意识稍有欠缺,安全生产事故发生可能性较高,进而导致相关行政处罚数量处于较多水平。而长沙市则因为系省会城市,监管执法力度较强,且市场主体总数与经济发达程度较高,因此也较容易产生关于安全生产的行政处罚事件。这一结果与全国范围的结果同理,深圳与广州作为广东省的经济重地,聚集了众多经济产值极高的企业,在叠加较强的监管执法力度后,安全生产处罚监管案件数量高居榜首也在意料之中,而江苏、浙江等珠三角地区的发达省份,其市场主体多,制造业及物流行业集中程度高,安全生产行政处罚高发同样情有可原。

  统计数据显示,长沙地区涉及的安全生产行政处罚案件文书中,交通运输业、工贸业、机械制造业、烟花业、建材业出现的频率最高大幅度超过其他行业。其中交通运输与物流行业135起,工贸行业121起,机械与设备制造业97起,烟花制造业82起,建筑材料业81起。

  我们认为,这一结果显示了长沙市场主体的经营领域与监管方向以交通运输业、工贸业及机械制造业等事故高发及本土企业数量较多的行业为主,兼具烟花制造业及一般制造业为辅的地方性特征,在石油天然气、化工化学等其他省市事故高发、高监管强度的高危行业市场不具备突出市场地位。

  统计数据显示,长沙地区涉及安全生产行政处罚的被处罚主体中,成立不足五年的企业被处罚的频次最高,期间内达266项。随着各个区间企业成立年限的增长,处罚文书的数量亦快速减少。

  我们推测,上述情况可能与企业本身对于安全生产合规的意识存在较大联系,一方面来说,初创企业对于安全生产风险点的关注意愿可能低于商业运营风险点,行政监管部门在执法活动中能发现较多可提升的未合规风险点,因此存在的处罚文书数量较多。随着企业经营年限的增长,在行政监管部门指导及自主合规整改双重发力的作用下,处罚数量明显降低。当然,幸存者偏差亦可能是导致数据呈现该形态的一项因素,即部分单位因存在重大安全隐患被吊销营业执照,而导致出现无法持续经营的情形。

  统计数据显示,长沙地区市场主体因安全生产涉及行政处罚的处罚事由中,数量排名靠前的处罚事由涉及事故隐患排查治理制度落实、员工安全生产培训教育、高危行业安全管理人员考核及特种作业人员持证上岗制度未有效落地等原因,在统计区间内导致的行政处罚均在100件左右。总体来看,均属于处罚责任明确、易甄别的事前安全生产预防管理处罚事由。

  其余处罚事由的发生频次均在30次左右,包括安全警示标志设置、安全应急预案制定、安全生产设备配备及安全工作环境的提供等事由。而对于发生频次较低的处罚事由则集中在安全生产事故、危化行业特别安全管理措施、安全设备维护及安全管理人员及机构设置,发生频次分别为25次、22次、17次及11次。我们认为对于发生频次较低的处罚事由可能一方面由于安全生产事故等事由的发生具有一定偶然性;另一方面,如安全生产工作环境及安全生产设备维护等事由,在个案中是否达到处罚标准存在一定的判断空间,需要行政执法机构在执法过程中获取充分的处罚证据,方能对安全生产处罚事由予以认定,从而导致相关处罚事由发生的频次受具体个案因素影响较大。

  统计数据显示,在我们搜集整理的长沙市650件安全生产行政处罚案件中,执法机关实施罚款处罚的共622起,实施停业整顿的共133起,实施吊销营业执照处罚的共28起,实施没收违法所得的共9起,暂未发现实施暂扣营业执照这一类型的处罚决定。

  结合上述数据结构,我们发现目前在长沙市场主体的经营过程中,所受到安全生产行政处罚95%以上包含罚款,20%以上被要求进行停业整顿,但仅有4%左右的处罚决定包含吊销市场主体营业执照。我们判断,这一数据结构特点亦体现着目前在安全生产行政处罚领域“教育处罚为主,谨慎停业吊销”的主旨思想,即罚款整顿并非执法目的,促进市场主体安全生产自主预防意识提升才是监管导向。

  统计数据显示,在我们搜集整理的长沙市650件行政处罚案件中,其中359件罚款金额在1万元以下,占57.72%;罚款金额在1万-10万元之间的共计210件,占33.76%;罚款金额在10万-20万元之间的共计33件,占5.31%;罚款金额在20万-30万元之间的共计17件,占2.73%;罚款金额在30万元以上的共计3件,其中两件罚款金额达50万元,均系造成人员死亡的安全生产事故,占0.48%。与全国范围内安全生产行政处罚的大额罚单相比,如山东昌邑石化有限公司的1208万元罚单等,长沙地区的平均处罚金额呈现出频率高、罚款金额较小的特点。

  我们认为,长沙地区并未出现天价罚单,一方面与在执法部门的有效监管之下,大型安全生产事故的发生得到有效的遏制有关;另一方面也印证了目前的监管风向正通过小金额罚款,实现趋细、趋全的安全生产事故预防监管,要求各行各业的市场主体均应加强对《安全生产法》的了解,将对安全事故的避免贯彻到经营过程的方方面面。

  继2002年《安全生产法》实施以来,为应对新发展阶段、新发展理念、新发展格局,各级监管机构对安全生产工作提出了更高的要求。健全的安全生产合规管理制度,是保证企业安全生产的制度基础,该制度得到有效运行,可以最大化地保障安全生产管理工作目标的实现。《安全生产法》作为中央、国务院安全生产管理工作的重要法律依据,是企业安全生产合规义务的重要来源。但由于安全生产相关规范不断地修订和完善,导致生产经营单位需要适时动态更新合规义务,加之大量企业、特别是中小企业的内部法务或安全生产管理人员对《安全生产法》缺乏全面学习,理解不够深刻,实践中也较难一一详细查找规范并自行构建一套相对完善、全面的安全生产合规体系,并将其有效地落实到企业生产经营的各个环节。近年来,各地不断推出安全生产合规指引或类似文件。在2021年8月18日,长沙市人大常委会发布《长沙市烟花爆竹安全生产与产业引导条例》(以下简称“《引导条例》”),该条例自2021年11月1日起施行,为长沙市烟花爆竹类企业掌握《安全生产法》,了解相关制度,降低安全生产事故风险提供了宝贵的参考。

  在结合上述行政处罚数据及《引导条例》的前提下,就长沙市场主体降低行政处罚风险、构建安全生产合规体系,我们提出以下建议:

  组织架构及人员履职方面:未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员、注册安全工程师;高危行业主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格;未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训;未如实记录安全生产教育和培训情况;未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报;特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格而上岗作业等。

  安全设备与技术支撑方面:未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志;安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准;未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测;关闭、破坏直接关系生产安全的监控或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据;特种设备未经具有专业资质的机构检测、检验合格,取得安全使用证或者安全标志而投入使用;使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备;餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置等。

  财、物保障方面:未按法规要求计提安全生产经费或投入保证安全生产所必需的资金;未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品;高危行业未按照国家规定投保安全生产责任保险;生产经营场所和员工宿舍未设有符合紧急疏散需要、标志明显、保持畅通的出口;锁闭、封堵生产经营场所或者员工宿舍出口;生产、经营、储存、使用危险物品的场地与员工宿舍的距离不符合安全要求等。

  资质及协议要求方面:未经依法批准,擅自生产、经营、运输、储存、使用或者处置危险物品;承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构租借资质、挂靠、出具虚假报告;生产经营单位将生产经营项目发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人;施工单位倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质;未与承包、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责;两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行可能危及对方安全生产的生产经营活动但未签订安全生产管理协议等。

  事故预防与处置方面:未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练;未采取可靠的安全措施使用、处置危险物品;对重大危险源未登记建档、评估、监控并制定应急预案;执行危险作业时未安排专门人员进行现场安全管理;未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施;未建立事故隐患排查治理制度;未按法规要求进行安全生产管理导致发生安全生产事故;在本单位发生生产安全事故时不立即组织抢救或通报等。

  企业的安全管理、法务、合规人员或外部律师可以参考上述主要安全生产风险点,并结合《安全生产法》《指引条例》及地方性行业法规,自主对企业日常生产、经营过程中可能存在安全生产隐患的风险点进行识别,梳理和评估,并及时进行改进清理。

  在梳理出现有安全生产风险点后,企业应在消除现有风险点的基础上,在内部普及安全生产法的相关知识,制定完备且便于执行的安全生产合规政策,强化安全生产合规体系建设,提升预防事故发生的能力,有效降低因违反法规要求所产生的行政处罚等法律风险。

  制定安全生产合规政策需充分考虑市场主体的业务流程、规模大小、行业特性等特点及梳理出的具体安全生产风险点,一般应当包含法律法规介绍、合规培训、风险识别、风险应对等内容,明确合规防范管理要求,能够有效指导企业安全生产合规管理工作的开展。

  就法律法规介绍而言,可以结合具体案例向员工进行安全生产的专题培训,明确法律法规及行业标准的要求及处罚标准,培养员工的安全生产意识。

  就风险识别、风险应对措施而言,应在向员工阐明合规体系具体流程时,向其说明各个步骤的意义,让员工深刻理解和切实掌握。同时,可以通过制作厂区风险分布图、安全风险分级分类管理公示图及岗位风险告知卡等措施,用红、橙、黄、蓝四种颜色标示分别标准重大风险、较大风险、一般风险和低风险,并使用文字描述对应风险的具体应对措施,且张贴于员工易于查看的显眼处。

  此外,应根据法规要求及生产规模,建立专门的安全生产合规管理部门或聘请安全生产合规律师、注册安全工程师等外部顾问,并为其提供必要的资源和保障,以支持其工作的开展。

  市场主体的安全生产合规管理部门或外部顾问除需要对市场主体的安全生产工作进行整体规划、执行和监督外,还需要在相关的业务流程中设置控制措施。如设置门禁授权管理、设备安全模块解除权限管理、特别操作审批流程,避免未经内部审查和许可的非标操作行为直接导致意外安全事故的发生。

  值得注意的是,在许多国家和地区,企业在受到安全事故调查时,拥有较为完善的安全生产合规制度、体系可以起到一定的减责免责的作用,新《安全生产法》第八十六条亦要求“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则”,即事故问责应当依照法律法规实行“过错问责”。

  近年以来,交通运输与物流业、工贸行业、机械设备制造业、烟花爆竹与危化品相关行业的安全生产事故层出不穷,为当前的安全生产领域监管的重点行业;就长沙市而言,根据长沙市应急管理局发布的《2021年度安全生产监督检查计划》内容显示,工贸行业、烟花爆竹行业、危化品行业、矿山企业及安全评价及检测检验机构被列为重点计划执法对象,并同时实施交叉执法检查。相关行业市场主体应着重加强安全生产合规工作,尽早完成自身隐患的全面排查与处置,以保证在制度建设及预防落实等领域中均符合我国安全生产法,以及具体业务领域特别法规的要求。

  就危险化学品(化工、医药)行业而言,虽然2020 年长沙市区域内未发生危险化学品生产安全事故,但随着昌明药业爆燃事故、辽宁大连瓦房店市燃气闪爆事故、辽宁大连市普兰店区燃气爆炸事故等省外热点案件的出现,危险化学品行业在危化品生产和作业过程中是否充分履行相关安全生产规定已越来越受到安全生产监督执法机构关注,对于是否取得有关安全生产行政许可证照、是否依法每三年进行一次安全评价、是否足额计提安全生产经费等十八项重点检查内容[2]也已进入高压监管阶段。长沙市相关市场主体应正确把握此监管动向,避免“踩雷”安全生产处罚重点,同时充分保障自身经营业务的生产安全。

  就烟花爆竹行业而言,由于属于本土特色产业之一,加之企业数量较多、事故损害较大,且2020 年发生事故2起并造成死亡2人,一直以来属于安全生产执法关注的重点。烟花爆竹生产流程中,成品库储存产品种类、产品危险等级与许可生产产品的情况及产品堆码、疏散通道等储存情况、生产作业线工房安全生产状况均是安全生产隐患高发与执法重点检查领域。为保护企业的正常经营活动不受损害,烟花爆竹企业应对安全生产风险提高警惕,并不断提高企业生产经营的安全生产合规程度。在2020年曾有烟花爆竹企业发生安全生产事故并造成人员死亡的情况下,行业内相关企业应当及时吸取教训,引以为戒,避免重蹈覆辙。

  就矿山企业而言,长期以来就是安全生产执法机构的重点关注领域。由于其具有有限空间、地底作业等特点,目前执法机关进行查处的重点内容为包括地下矿山是否建立矿领导带班下井制度、是否严格执行建设项目安全设施“三同时”规定、是否存在严禁违章指挥、强令职工冒险作业现象及煤矿关闭情况等在内的共计九项内容。相关企业应对标检查落实,以避免遭受对应的行政监管处罚。

  就工贸企业而言,由于企业数量多、占比大,在长沙市范围工贸企业总数达4996家,规模以上企业达776家的情况下,工贸企业以30家重点计划执法对象的数量,居全市各行业之首,可见安全生产执法机构对该领域的关注程度。在目前安全生产监管不断加强的背景下,我们预计工贸领域在未来一段时间内仍将属于重点执法领域,故相关企业也应加强自身安全生产合规审查,对事故隐患及时清理,降低安全生产事故的发生的可能性。

  此外,安全评价检测检验机构同样应该注重对安全生产违法、违规行为的规避。现实中,对相关机构的行政处罚并不鲜见,如山西某科研检测公司承担检测工作时出具部分虚假检测证明被行政处罚10万元、杭州某建筑工程检测有限公司出具虚假水泥试验报告被行政处罚10万元等。该类市场主体在面对自身安全生产合规建设问题时,应重点对过程控制管理、资质条件保持、技术服务从业行为和服务质量、技术服务信息公开公示等方面进行自主检查,同时应当保留相关书面的底稿等证明材料,以备在遭遇执法监管调查时可以向执法机构积极提供,争取宽大处理,减少甚至避免承担处罚责任。

  [1] 如长沙市应急管理局明确在《2021年度安全生产监督检查计划》中提及参照执行《安全生产执法手册(2020年版)》。

  [2] 长沙市应急管理局明确的2021年危险化学品(化工、医药) 安全生产监督检查计划列举的重点检查内容包括:

  (二)生产、储存和使用危险化学品从事化工生产的企业依法每三年进行一次安全评价的情况;

  (三)建立和落实安全生产责任制、安全生产规章制度和操作规程、作业规程的情况;

  (四)按照国家规定提取和使用安全生产费用,以及其他安全生产投入的情况;

  (六)从业人员受到安全生产教育、培训,取得有关安全培训合格证书的情况;

  (七)新建、改建、扩建危险化学品项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,以及按规定办理设计审查和自主实施竣工验收的情况;

  (八)在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上,设置安全警示标志的情况;

  (十一)教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程,并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施的情况;

  (十二)为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品,并监督、教育从业人员按照使用规则正确佩戴和使用的情况;

  (十三)在同一作业区域内进行生产经营活动,可能危及对方生产安全的,与对方签订安全生产管理协议,明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施,并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的情况;

  (十七)建立应急救援组织或者兼职救援队伍、签订应急救援协议,以及应急救援器材、设备的配备、维护、保养的情况;